หนี้สาธารณะคือหนี้ซึ่งเกิดจากการกู้ยืมเงินของรัฐบาลเมื่อ รัฐบาลมีรายได้ไม่เพียงพอกับรายจ่ายสามารถแบ่งเป็นประเภท ต่างๆ ตามเกณฑ์ในการจำแนกประเภท เช่นการแบ่งตามแหล่งที่มาของเงินกู้ การแบ่งตามระยะ เวลาของการกู้ การแบ่งตามลักษณะหนี้ การแบ่งตามวิธีการก่อหนี้ เป็นต้น

ในการนำเสนอของทีดีอาร์ไอในหัวข้อ "ประมาณการเศรษฐกิจไทยปี 2556 และแนวโน้มหนี้สาธารณะ 2556-2560" โดย "ดร.สมชัย จิตสุชน" ผู้อำนวยการวิจัยด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง ชี้ให้เห็นว่าการมีหนี้สาธารณะเป็นเรื่องที่จำเป็นสำหรับประเทศที่ยังมีฐานภาษีต่ำและต้องการพัฒนาเศรษฐกิจ และสังคม ด้วยการลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน และการลงทุนในระบบความคุ้มครองทางสังคม ระบบสวัสดิการ

แต่สิ่งที่รัฐบาลต้องคำนึงถึงมากคือการบริหารหนี้สาธารณะให้มี "พื้นที่การคลัง" (fiscal space) มากพอเพื่อที่จะรองรับความจำเป็นในอนาคตหากมีการขาดดุลเมื่อจำเป็น โดย ดร.สมชัย จิตสุชน ได้เสนอแนวทางการบริหารหนี้ สาธารณะไว้ ดังนี้

เพิ่มรายได้รัฐ (อย่างเป็นธรรมและลดความเหลื่อมล้ำ) เช่น การจัดระบบภาษีให้มีลักษณะอัตราก้าวหน้า (progressive) และตรงตามหลักความ เสมอภาคทางภาษี และมีการเพิ่มภาษีใหม่ๆ โดยเฉพาะจากฐานทรัพย์สิน

วางแผนการใช้จ่ายอย่างระมัดระวังใช้จ่ายเพื่อสร้างฐานทางสังคมและเศรษฐกิจ เพื่อลดความเหลื่อมล้ำอย่างแท้จริงในสังคม

บริหารหนี้สาธารณะอย่างโปร่งใสมีการวางแผนระยะปานกลาง ถึงยาว (5 ปีเป็นอย่างน้อย) บริหารภาระ ทางการคลังอย่างเหมาะสม

สำหรับการประมาณการแนวโน้ม หนี้สาธารณะ ต้องทำภายใต้สมมติฐานหลายประการ เช่น อัตราการเพิ่มของรายจ่ายประจำ อัตราดอกเบี้ย การลงทุน ปกติ เป็นต้น นอกจากนี้ได้รวมผลกระทบต่อภาระหนี้สาธารณะที่เกิดจากโครงการพิเศษทั้งด้านรายได้และด้านรายจ่าย ในช่วงปี 2556-2560

จากการประมาณ เห็นว่าหนี้สาธารณะ มีแนวโน้มเพิ่มขึ้นในทุกกรณี ส่วนหนึ่งเป็นเพราะในภาวะเศรษฐกิจ "ปกติ" การคลังไทยมีโครงสร้างขาดดุลโดยพื้นฐาน เนื่อง จากรายได้รัฐบาลเพียงสามารถใช้สำหรับรายจ่ายประจำเท่านั้นอีกทั้งการมีโครงการ พิเศษต่างๆ ทำให้หนี้สาธารณะเพิ่มสูงขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ

สิ่งที่รัฐบาลควรระวังเป็นพิเศษคือในกรณีที่เศรษฐกิจขยายตัวต่ำว่า 6% ต่อปี หนี้ต่อรายได้ประชาชาติจะอยู่ในระดับที่เกิน 60% หากไม่มีการควบคุมรายจ่ายและปรับ ลดงบพิเศษลง

ในด้านการบริหารโอกาสและความเสี่ยง ดร.สมชัยเห็นว่า ด้วยตัวเลขหนี้สาธารณะที่ค่อนข้างสูงในระยะปานกลาง ในขณะที่ยังมีความไม่แน่นอนของการขยาย ตัวทางเศรษฐกิจในอนาคต การบริหารจัดการโอกาสและความเสี่ยงจึงเป็นเรื่องที่จำเป็นมาก ทั้งนี้ ผู้วิจัยมีข้อเสนอแนะในการบริหารโอกาส ดังนี้

รัฐบาลควรลงทุนในโครงสร้างพื้นฐาน 2 ล้านล้านบาท ซึ่งจะมีส่วนช่วยให้เศรษฐกิจ ขยายตัวในระดับสูงกว่าแนวโน้ม ระยะหลัง (ซึ่งอาจจะสูงถึง 6%) การลงทุนดังกล่าวจะช่วยป้องกันไม่ให้แนวโน้มหนี้สาธารณะเพิ่มขึ้นเกิน 60%

อย่างไรก็ตาม การจัดการใช้จ่ายในส่วนนี้ควรทำให้เกิดประสิทธิภาพมากที่สุด มีการรั่วไหลน้อย และมีการดำเนินการได้อย่างรวดเร็ว

รัฐบาลควรส่งเสริมมาตรการอื่นๆ เช่น การพัฒนาคน การพัฒนาเทคโนโลยี การพัฒนาสถาบันหลักของเศรษฐกิจ เพื่อให้การขยายตัวระดับสูงมีความยั่งยืน ไม่เพียงหวังพึ่งการอัดฉีดลงทุนเท่านั้น อีกทั้งจะทำให้ประเทศไทยหลุดพ้นจากกับดักประเทศรายได้ปานกลางได้อย่างแท้จริง

ในด้านการบริหารความเสี่ยง ผู้วิจัยมีข้อสังเกตเกี่ยวกับปัจจัยเสี่ยงและข้อเสนอ แนะต่อการบริหารจัดการความเสี่ยง ดังนี้

สำหรับปัจจัยเสี่ยงระยะสั้น กรณีที่เศรษฐกิจขยายตัวช้าเพียงต่ำกว่าร้อยละ 4-5 จะส่งผลให้หนี้สาธารณะของไทยพุ่งสูงขึ้นมาก ซึ่งส่วนหนึ่งเกิดมา จากระบบภาษีของไทยที่มีความอ่อนไหว ต่อสภาวะเศรษฐกิจสูง โดยเฉพาะในช่วงเวลาที่เศรษฐกิจมีปัญหา

อัตราดอกเบี้ยแท้จริงอาจปรับตัวขึ้นในระยะ 2 ปีข้างหน้าตามการฟื้นตัวของเศรษฐกิจสหรัฐอเมริกาและยุโรป ซึ่งอาจจะส่งผลให้ภาระหนี้และยอดหนี้เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว

ส่วนปัจจัยเสี่ยงระยะยาว ยังมีความไม่แน่ชัดว่า ไทยจะหลุดพ้นจากกับดักประเทศรายได้ปานกลางได้หรือไม่ เนื่องจากปัจจัยการผลิตและทรัพยากร มนุษย์และแรงงาน รวมถึงโครงสร้างพื้นฐานของไทยไม่เอื้อต่อการหลุดพ้นออกจากกับดักดังกล่าว

รัฐบาลยังไม่มีแผนการปรับระบบภาษีอย่างที่ควรเป็น รัฐยังไม่สามารถเพิ่ม รายได้ภาษีจากภาษีบางประเภทได้ เช่น ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ภาษี VAT เป็นต้น

การบริหารความเสี่ยงในระยะสั้นควรเป็นการปรับลดการใช้จ่ายที่ไม่จำ เป็นลง ตัวอย่างเช่นหากมีการปรับลดการขาดทุนที่เกิดจากโครงการจำนำข้าว ลงให้เหลือไม่เกินปีละ 70,000 ล้านบาท จะช่วยเพิ่มพื้นที่ทางการคลังเท่ากับประมาณร้อยละ 5 ของรายได้ประชาชาติได้ในระยะเวลา 5 ปี สามารถช่วยสร้างความเชื่อมั่นให้กับรัฐบาลไทย อย่างมีนัยสำคัญยิ่ง

แม้แนวโน้มเศรษฐกิจไทยอยู่ในช่วงขาขึ้น ตั้งแต่ฟื้นตัวจากน้ำท่วมใหญ่ รวมถึงการขยายตัวทางเศรษฐกิจที่สูงขึ้น แต่การใช้จ่ายรัฐบาลควรมีการสร้าง "พื้นที่ทางการคลัง" เพิ่มขึ้นในระยะ 5 ปีข้างหน้าเพื่อสนับสนุนและรองรับการขยายตัวทางเศรษฐกิจในอนาคต