ในช่วงหลายปีที่ผ่านมาเศรษฐกิจเกือบจะทั่วโลกต้องประสบปัญหาอย่างรุนแรงอันสืบเนื่องมาจากความผิดพลาดในการบริหารหนี้สาธารณะในหลายๆ ประเทศ จนต้องสร้างมาตรการทางการคลังให้แข็ง-แกร่งเพื่อที่จะพยุงตัวเองให้ผ่านพ้นวิกฤติต่างๆ ไปให้ได้

ไม่เว้นแม้แต่ประเทศไทยซึ่งแม้จะมีอัตราส่วนหนี้สาธารณะและส่วนขาด ดุลงบประมาณต่อ GDP ต่ำกว่าของประเทศในยูโรโซนมาก แต่ปัญหาจากการดำเนินนโยบายแบบประชานิยมโดย พึ่งพาเงินรัฐในการดำเนินมาตรการอย่าง รับจำนำข้าว ซื้อรถคันแรก รถประจำทาง ฟรี ช่วยธุรกิจขนาดเล็กและชาวนารายได้ต่ำให้สามารถเข้าถึงแหล่งสินเชื่อ ก่อนที่จะหาช่องทางบริหารหนี้สาธารณะที่เหมาะสม เราควรทบทวนบทบาทพื้นฐานของหนี้สาธารณะในประเทศต่างๆ ประการแรก เงินกู้เหล่านั้นทำหน้าที่เสริมราย ได้จากภาษีอากร เพื่อนำไปใช้ในกิจกรรม สาธารณะและโครงสร้างพื้นฐาน ประการที่สอง เงินกู้เหล่านั้นทำให้รัฐสามารถดำเนินมาตรการการคลังเพื่อสร้างเสถียรภาพให้แก่การเจริญเติบโตของเศรษฐกิจ ประการที่สาม พันธบัตรรัฐบาลมักทำหน้าที่เป็นตัวเชื่อมเงินออมกับเงินลงทุน และบริโภค นอกจากนั้น พันธบัตรของรัฐยังเป็นเครื่องมือที่ทุกฝ่ายเชื่อมั่นพอที่จะทำหน้าที่เป็นแกนหลักสำหรับการกู้ยืมและลงทุนหรือปรับสภาพคล่องผ่านตลาดรองอีกด้วย

สำหรับปัญหาการก่อหนี้สาธารณะในประเทศไทยก็ไม่ใช่ว่าจะไม่มีกรอบการควบคุมเสียทีเดียว แต่ก็ต้องพิจารณาถึงความรอบคอบว่ามีเพียงพอไหมที่จะช่วยให้ไทยไม่ประสบภาวะวิกฤติหนี้สาธารณะดังเช่นประเทศในยุโรป และญี่ปุ่น กฎเกณฑ์ เหล่านั้นมีดังต่อไปนี้

ตาม ม.9 ทวิ พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณ ปี พ.ศ. 2502 ในแต่ละปีงบประมาณ รัฐจะกู้ได้ไม่เกิน 20% ของงบประมาณราย จ่ายประจำปีและไม่เกิน 80% ของงบรายจ่ายชำระคืนต้นเงินกู้ (อีกนัยหนึ่งคือรัฐสามารถกู้เงินมาต่ออายุหนี้เก่าได้)

ตาม ม.3 พ.ร.บ. การกู้จากต่างประเทศ ปี พ.ศ.2519 ในแต่ละปีงบประมาณ รัฐจะกู้จากต่างประเทศได้ไม่เกิน 10% ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี

อัตราส่วนภาระหนี้ของรัฐสู่แหล่งเงิน ทุนทั้งในและนอกประเทศต้องไม่เกิน 13% ของงบรายได้ประจำปีงบประมาณนั้นๆ

อัตราส่วนภาระหนี้ต่างประเทศต้องไม่เกิน 9% ของรายได้เงินตราต่างประเทศ จากการส่งออกสินค้าและบริการ

ตาม ม.30 พ.ร.บ.เงินตรา ปี พ.ศ. 2501 รัฐต้องมีทุนสำรองเงินตราต่างประเทศไม่ต่ำกว่า 60% ของธนบัตรที่ออกใช้

กฎข้อบังคับที่กล่าวข้างต้นอาจชี้แนะ ว่าประเทศไทยระมัดระวังตัวพอที่จะสามารถ หลีกเลี่ยงปัญหาหนี้สาธารณะได้ แต่หากศึกษาอย่างละเอียดถี่ถ้วนจะพบว่ากฎเกณฑ์ เหล่านั้นมีช่องโหว่หลายประการ เช่น

ข้อผูกพันทางการเงินของรัฐวิสาหกิจ มีข้อจำกัดแต่เพียงวงเงินที่รัฐค้ำประกัน คือ ถ้า องค์กรมหาชนเป็นบริษัทจำกัดหรือสถาบันการเงิน จำนวนวงเงินค้ำประกันแต่ ละปีงบประมาณจะต้องไม่เกิน 10% ของงบประมาณรายจ่าย แต่ถ้าผู้กู้เป็นบริษัทจำกัด จำนวนเงินค้ำประกันจากรัฐจะต้องไม่เกิน 6 เท่าของเงินกองทุนของบริษัทนั้นๆ หรือถ้าผู้กู้เป็นสถาบันการเงิน ขอบเขตการประกันเท่ากับ 4 เท่าของเงินกองทุน ในทางตรงกันข้ามถ้าองค์กรมหาชนผู้กู้เป็น หน่วยงานอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับกิจการสาธารณูป โภค เช่น ไฟฟ้าและน้ำประปารวมไปถึงการ โทรคมนาคมและขนส่ง จะไม่มีขอบเขตของจำนวนเงินที่รัฐสามารถเข้าค้ำประกัน แสดงให้เห็นว่ารัฐให้ความสำคัญเป็นพิเศษ แก่กิจการสาธารณูปโภค หรือในบางปี รัฐได้ออกพระราชกำหนดเปิดโอกาสให้กู้เงินเพิ่มเติมด้วย เช่น พ.ร.ก. กู้เงินเพื่อฟื้นฟูและเสริมสร้างความมั่นคงทางเศรษฐกิจ พ.ศ.2552 (400,000 ล้านบาท), พ.ร.ก.ให้ความช่วยเหลือแก่ผู้ที่ได้รับความเสียหายจากอุทกภัย พ.ศ.2555 (300,000 ล้านบาท), พ.ร.ก. ส่งเสริมการประกันภัยพิบัติ พ.ศ.2555 (50,000 ล้านบาท), พ.ร.ก.วางระบบน้ำ พ.ศ.2555 (350,000 ล้านบาท)

พ.ร.ก.ช่วยเหลือกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบการเงิน พ.ศ.2555 แม้กฎหมายเหล่านี้อาจจะฟังดูมีเหตุผล แต่กฎหมายเหล่านี้ก็อาจจะขัดแย้งกับ ม.9 ทวิ ที่จำกัดการกู้เงินของรัฐไม่ให้เกิน 20% ของงบประมาณรายจ่าย ซึ่งสามารถก่อปัญหา หนี้สาธารณะแก่ประเทศไทยได้

นอกจากนี้ มาตรการประชานิยมของรัฐซึ่งเป็นที่แพร่หลายมากยังก่อให้เกิดรายจ่ายหรือสร้างแรงกดดันทางการเงินแก่รัฐเป็นอันมาก จนอาจทำให้รัฐบาลไทยติดปัญหาวงจรหนี้ ดังเช่นที่ได้เกิดขึ้นในหลายประเทศแถบยุโรป ซึ่งรัฐได้ประสบ ปัญหาในการกู้เงินก้อนใหม่เพื่อมาชดเชยส่วนขาดดุล เนื่องจากความน่าเชื่อถือทาง เครดิตของรัฐตกต่ำลงเพราะฐานะทางการ เงินของรัฐสั่นคลอน

แม้รัฐบาลไทยจะได้ประกาศเพดานหนี้สาธารณะต่อ GDP ว่าต้องไม่ให้เกิน 50% หรือ 60% แต่ขอบเขตนี้ก็ยังไม่ออกมาเป็น กฎหมาย จึงอาจเกิดปัญหาที่น่าวิตกได้

ดังนั้น ความยั่งยืนทางการคลัง (fiscal sustainability) จึงเป็นสิ่งสำคัญเป็นอย่างยิ่งในการบริหารหนี้สาธารณะ โดยคุณ สมบัตินี้หากรักษาไว้ได้อย่างต่อเนื่องจะทำ ให้รัฐสามารถเข้าช่วยเกื้อหนุนหรือแก้ไขปัญหาการเติบโตของเศรษฐกิจให้มีเสถียรภาพ

นอกจากนี้ ในการจำกัดหนี้ให้เหมาะสม รัฐควรศึกษาความสามารถในการชำระ หนี้อย่างละเอียดในแง่มหภาค ตัวอย่างของ ปัจจัยที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ รายได้ในอนาคตจาก ภาษีอากรและโครงการที่พึ่งเงินกู้ และควร กำหนดขอบเขตของความสามารถในการชำระหนี้เช่นเดียวกับหน่วยงานอื่นๆ เพราะไม่สามารถเข้าพึ่งธนาคารกลางได้ เสมอไปเนื่องจากอาจขัดแย้งกับนโยบาย เข้มงวดทางการเงิน

ประสิทธิภาพของการใช้เงินกู้ เป็นอีกปัจจัยที่สำคัญและส่งผลกระทบโดย ตรงต่อความสามารถในการชำระหนี้ ดังนั้น เมื่อรัฐทำการจัดสรรเงินกู้ ควรให้ความสำคัญเป็นพิเศษแก่โครงการลงทุน ที่มีประสิทธิภาพสูงและก่อความเสี่ยงต่ำ กู้เงินเพื่อโครงการลงทุนมักคุ้มกว่ากู้เงิน เพื่อมาตรการประชานิยม นอกจากนี้ยังต้องมีการประสานงานและความร่วม มือระหว่างหลายหน่วยงานที่เกี่ยวข้องของทั้งภาครัฐและเอกชน เพื่อช่วยสร้างผลประโยชน์ที่สูงขึ้นตามขนาดของการ ลงทุน (economy of scale) เช่น โครงการโทรคมนาคมและขนส่ง ซึ่งครอบ คลุมทั้งการวางแผนช่องทางที่รอบคอบ เลือกใช้วิธีติดต่อสื่อสารขนส่งที่ถูกต้องรวมทั้งกำหนดตารางเวลาที่เหมาะสมด้วย

อีกประการหนึ่งที่สำคัญในการบริหารหนี้สาธารณะคือ ความสอดคล้อง กับนโยบายการเงินและอัตราแลกเปลี่ยน เพราะทั้งสามมาตรการนี้สัมพันธ์กันอย่างใกล้ชิด ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือ เงินทุนที่ไหลเข้าจากต่างประเทศในช่วงไตรมาสแรกของปี พ.ศ.2556 นี้ มีเป็น จำนวนมากที่เข้ามาซื้อพันธบัตรออกใหม่ ของรัฐที่ผูกผลตอบแทนกับอัตราเงินเฟ้อ จึงมีส่วนผลักดันให้ค่าเงินบาทสูงขึ้นอย่างรวดเร็วมาก (3.4%) ภายในระยะเวลาไม่ถึง 3 เดือนจากปลายปี พ.ศ. 2555 ดังนั้น การประสานงานทั้งในแง่เวลาและปริมาณระหว่างมาตรการการคลัง การเงิน และอัตราแลกเปลี่ยนจึงเป็นเรื่องที่สำคัญมากและต้องติดตามอย่างใกล้ชิด เพื่อมิให้เกิดผลกระทบในแง่ลบระหว่างกันและกัน

การบริหารหนี้สาธารณะเป็นสิ่งที่ซับซ้อน แต่ประเทศไทยเคยมีประสบ การณ์ในด้านนี้มาบ้างแล้วซึ่งหากมีการจัดสรรที่ดีเชื่อว่ารัฐบาลก็น่าจะผ่านไปได้ การกู้เงินไม่ใช่สิ่งที่น่ากลัวแต่การบริหาร หนี้ให้เกิดประโยชน์เป็นโจทย์สำคัญที่รัฐบาลต้องตีให้แตก