กรณีอภิมหาโปรเจกต์ กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท ซึ่งเป็นการกู้เงินนอก ระบบงบประมาณขนาดใหญ่ที่สุดเท่าที่เคยมีมา โดยสภาผู้แทนราษฎรผ่านความเห็นชอบวาระแรกแล้วนั้น เป็นร่างพ.ร.บ.ที่ให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงิน เพื่อนำมาพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของประเทศครั้งใหญ่ ทำให้เกิดข้อกังขาและคำถามต่างๆ ตามมามากมาย โดยเฉพาะงบประมาณ ในการก่อสร้างที่มีมูลค่าสูงเกินไป เมื่อเทียบกับความคุ้มค่าการลงทุนในด้านเศรษฐกิจ สังคม รวมไปถึงผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม หรือ EIA

อย่างไรก็ตาม ขณะนี้ร่างดังกล่าวอยู่ ในวาระที่สองของการแปรญัตติซึ่งยังมีโอกาสแก้ไขปรับปรุงให้เกิดประโยชน์สูง สุดต่อคนไทยและประเทศไทยได้ ล่าสุด สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ได้ออกมานำเสนอบทวิเคราะห์ พร้อมข้อเสนอแนะในการเสวนาสาธารณะ "ร่างพ.ร.บ.กู้เงิน 2 ล้านล้านบาท เดินหน้า อย่างไรให้ถูกทาง คุ้มค่า และเป็นประชาธิปไตย" ซึ่งจัดขึ้นเมื่อเร็ว ๆ นี้

โดย "สมชัย จิตสุชน" ผู้อำนวยการ วิจัยด้านการพัฒนาอย่างทั่วถึง สถาบัน วิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) กล่าวว่า โครงการในการลงทุนระบบโครงสร้างพื้นฐานผ่านร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) พัฒนาด้านการขนส่งของประเทศ วงเงิน 2 ล้านล้านบาทนี้ ยังไม่มีความชัด เจนเกี่ยวกับความคุ้มค่าในการลงทุนเท่าที่ควร และเห็นว่า ร่าง พ.ร.บ. ในส่วนของ การใช้เงินนอกงบประมาณที่ให้อำนาจสภา ร่วมพิจารณาเพียงครั้งเดียวนั้น เป็นการตรึงอำนาจและขาดความเป็นประชา- ธิปไตย เนื่องจากให้อำนาจฝ่ายบริหารในการกำหนดรายละเอียดเป็นเวลาถึง 7 ปี ซึ่งเป็นการข้ามช่วงอายุปกติของรัฐสภา เพราะบัญชีท้าย พ.ร.บ.กำหนดเพียงจุดเริ่ม ต้นและปลายทางของเส้นทางรถไฟ แต่ไม่ได้กำหนดแนวเส้นทางระหว่างทางว่าผ่านพื้นที่ใด จังหวัดใดบ้าง และเป็นการก้าวล่วงอำนาจของสภาชุดต่อไปในการกลั่นกรองให้ความเห็นชอบ ซึ่งหากปรับเปลี่ยนให้เป็นงบประมาณประจำปีจะทำให้ ฝ่ายนิติบัญญัติสามารถตรวจสอบได้

นอกจากนี้ นายสมชัยยังตั้งข้อสังเกต ว่า โครงการลงทุนส่วนใหญ่เป็นการลงทุน ในส่วนของรถไฟความเร็วสูง ที่ยังไม่ตอบโจทย์ในด้านการลดต้นทุนการขนส่งหรือความคุ้มค่าทางเศรษฐกิจ การเงินเท่าที่ควร เนื่องจากรถไฟความเร็วสูงจะเน้นการขน ส่งสินค้าที่มีน้ำหนักเบาและการขนส่งคนเป็นหลัก ซึ่งเป็นการบริการให้กับประ- ชาชนที่มีกำลังพอที่จะโดยสารได้ อาจส่งผลกระทบต่อรายจ่ายของรัฐในการพัฒนา ประเทศ เมื่อเทียบกับรถไฟทางคู่ที่ช่วยลด ต้นทุนลอจิสติกส์และสร้างความสามารถในการแข่งขันระยะยาวของประเทศได้ดีกว่า

ทั้งนี้ ทีดีอาร์ไอ ประเมินเบื้องต้นว่า การลงทุนดังกล่าวจะทำให้เศรษฐกิจไทยขยายตัว 5.5% ต่อปีในช่วงปี 2557-2563 โดยมีอัตราเงินเฟ้อ 2.75% ต่อปี ซึ่งหากลงทุนคุ้มค่าจะทำให้เศรษฐกิจขยายตัวต่อ เนื่อง 8.25% ต่อปี แต่หากลงทุนไม่คุ้มค่า จะทำให้เศรษฐกิจขยายตัวเพียง 7.5% ขณะ ที่ระดับหนี้สาธารณะ จะเพิ่มสูงถึง 75% ต่อ จีดีพีในปี 2563 ซึ่งจะมีผลกระทบต่อการเบิกจ่ายงบประมาณภาครัฐในเรื่องอื่นๆ ด้วย

"สุเมธ องกิตติกุล" นักวิชาการทีดีอาร์ไอ กล่าวว่า เห็นด้วยกับการลงทุนระยะยาวตามร่าง พ.ร.บ.กู้เงินเพื่อการพัฒนา โครงสร้างพื้นฐานด้านคมนาคมขนส่งของ ประเทศวงเงิน 2 ล้านล้านบาท ระยะเวลา 7 ปี โดยมองว่าหากโครงการนี้ถูกดำเนินการอย่างรอบคอบและคุ้มค่าจะเป็นการสร้างรากฐานให้แก่ประเทศ ซึ่งในส่วนของ ผลกระทบต่อความเสี่ยงด้านการคลังยังอยู่ในระดับที่ยอมรับได้ แต่ขณะเดียวกัน ยังมีสิ่งที่น่าเป็นห่วงหลายประการในโครงการนี้ เนื่องจากมีโครงการจำนวนมากที่ยังไม่ผ่านการศึกษา ความเป็นไปได้ด้านความคุ้มค่าทางการเงิน อย่างละเอียด ถึง 11 โครงการรวมวงเงิน สูงกว่า 9 แสนล้านบาท โดยเฉพาะโครงการรถไฟความ เร็วสูง ตนมองว่าไม่มีทางถึงจุดคุ้มทุนอย่าง แน่นอน เพราะจำนวนผู้โดยสารในปีแรกจะเป็นดัชนีชี้วัดว่าโครงการประสบความสำเร็จหรือไม่ และหากจะคุ้มค่าการลงทุนจะต้องมีผู้โดยสารในปีหนึ่งอย่างน้อย 9 ล้านคน พร้อมทั้งยกตัวอย่าง กรณีรถไฟฟ้าใต้ดิน ที่ตั้งเป้าผู้โดยสาร 6 แสนคนต่อวัน แต่ปัจจุบัน มีเพียง 2 แสนคนเท่านั้น อีกทั้งยังมีโครงการที่ยังไม่ได้ศึกษาวิเคราะห์ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมอีก 18 โครงการ วงเงินกว่า 5 แสนล้านบาท สิ่งเหล่านี้รัฐบาลไม่ควรมองข้าม

นอกจากนี้ ยังขอให้เพิ่มข้อเสนอแนะให้มีการเพิ่มรายละเอียดระดับโครง การในบัญชีท้ายพระราชบัญญัติ เพื่อให้รัฐสภาได้กลั่นกรอง พร้อมทั้งให้ทุกโครง การต้องผ่านการศึกษาความเป็นไปได้โดย หน่วยงานที่เป็นกลางและมีผู้ตรวจสอบอิสระ (Independent Peer Review) ตรวจสอบผลการศึกษาอีกชั้นหนึ่ง ตามหลักเกณฑ์ที่รัดกุมขึ้นกำหนดให้ฝ่ายบริหารไม่สามารถเพิ่มโครงการใหม่ในบัญชีท้าย พ.ร.บ. แทน โครงการที่ไม่ผ่านการศึกษาความเป็นไปได้ และหากดำเนินการเสร็จสิ้นแล้ว โครงการใดมีเงินกู้ที่เหลือจ่ายให้นำไปชำระคืนเงิน กู้เท่านั้น ไม่ให้นำส่งเป็นรายได้แผ่นดิน

สำหรับการลงทุนในอนาคตควรอยู่ในรูปเงินในงบประมาณเท่านั้น ควรมีการศึกษาอย่างรอบคอบและเป็นระบบในกรณีที่ติดปัญหาเพดานการกู้เงินในงบประมาณ อาจออกเป็น พ.ร.บ. ยกระดับเพดานการกู้เงินเป็นการชั่วคราว รวมถึงให้มีบทเฉพาะ กาลกำหนดให้รัฐบาลจัดทำงบประมาณรายจ่ายระยะปานกลาง (medium-term/multi-year budgeting) เสนอต่อรัฐสภา และประชาชนทุกปี

ควรจัดแบ่งกลุ่มโครงการตามลักษณะ การเป็นบริการสาธารณะและกิจการเชิงพาณิชย์ โดยกำหนดคำจำกัดความของการ บริการสาธารณะอย่างชัดเจน ในส่วนการบริหาร รัฐต้องมีความชัดเจนของหนี้สะสม และหนี้จากการลงทุนระบบรางใหม่ ว่าจะมีการบริหารจัดการอย่างไร ที่สำคัญต้อง มีการปฏิรูปองค์กรและการกำหนดตัวชี้วัดด้านประสิทธิภาพอย่างชัดเจน รวมถึง ให้มีการประเมินผลหลังการดำเนินโครง-การอย่างเป็นระบบ (Ex-post Evaluation)

ด้าน "นิตินัย ศิริสมรรถการ" ประธานกรรมการ บริษัท มาเก็ตเมทริกซ์ เอเชีย จำกัด กล่าวถึงพื้นฐานทางการคลังของประเทศไทยว่า ตัว Fiscal Space (พื้นที่การคลัง) ที่หายไปกับนโยบายประชานิยมในหลายช่วงรัฐบาลที่ผ่านมา จนเป็นดินพอกหางหมู ซึ่งปัจจุบันต้องยอม รับว่าภาษีที่เก็บมาได้แทบไม่ต้องพัฒนาอะไรเลย เอาไปจ่ายงบที่ตัดไม่ได้ งบประชานิยมก็แทบจะหมดแล้ว เรื่องการลงทุน การสะสมทุนของภาครัฐอยู่แค่ 1.2% ในขณะที่เพื่อนบ้านเวียดนามกับมาเลเซียโตประมาณ 7-9% ดังนั้น หากเราไม่อยากล้าหลังให้เพื่อนบ้านแซงก็ต้อง มีการลงทุนในครั้งนี้

"นอกระบบงบประมาณ" แน่นอนคำ นี้ไม่ว่าใครได้ฟังก็ต้องแอนตี้ไว้ก่อนเลย ซึ่งแม้แต่ผมก็ยอมรับว่าครั้งแรกก็รู้สึกเช่น นั้น ทั้งที่ยังไม่ทันดูเลยว่านอกระบบกับในระบบอันไหนดีกว่ากัน

แต่ในระบบงบประมาณจัดสรรเป็น "รายรายการ" ไม่ใช่ "รายโครงการ"

ข้อแตกต่างระหว่างในระบบกับนอก ระบบงบประมาณ คือในรายรายการนั้นหลังจากงบประมาณคลอดออกมาแล้ว มี พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ 2502 คลุมอยู่ มาตรา 18 บอกว่าห้ามโยกข้ามกระทรวง มาตรา 19 บอกว่าห้ามโยกข้ามรายการ ดังนั้นในเชิงปฏิบัติ พ.ร.บ. 2 ล้านล้าน ที่ไม่ได้อยู่ใน พ.ร.บ.งบประมาณนั้น ก็มีข้อ ดีที่ไม่มีข้อผูกพัน ถ้ามีการปรับปรุงแบบใน ระบบงบประมาณที่ต้องจัดสรรเป็นรายรายการนั้นปรับปรุงไม่ได้ หากมีความผิดพลาดไปแล้ว 1 ปี ต้องไปปรับปรุงปีหน้า โครงการที่พลาดไปแล้วก็ต้องพับไปปีหน้า ดังนั้นจึงเห็นงานในระบบงบประมาณจะเบิกจ่ายไม่ค่อยได้ นี่คือข้อเสียของระบบงบ- ประมาณ ที่ความสามารถในการปรับเปลี่ยน งบประมาณไม่มี จึงกลายเป็น "การตั้งไปพับไป" จึงไม่แน่ใจว่าผ่านในระบบงบประมาณดีหรือไม่ เพราะก็มีทั้งข้อดีข้อเสีย

ระบบงบประมาณเราจัดสรรเป็นรายรายการ แต่เราบอกว่าเราจัดสรรกันแบบยุทธศาสตร์ จริงก็เป็นยุทธศาสตร์ แบบไม่มีการบูรณาการ และในกระบวน การ พ.ร.บ.งบประมาณ ต้องบอกว่าเพื่อยุทธศาสตร์อะไรยุทธศาสตร์เดียว ดังนั้นหากเราอ่านเอกสารงบประมาณที่โดยพื้นฐานจัดสรรเป็นรายรายการตั้งแต่ตอม่อ พอขึ้นตึกมาก็จะบิดๆ เบี้ยวๆ มันไม่ได้จัดสรรกันเป็นรายโครงการ พอเป็นอย่าง นั้น ตอนจะออกงบประมาณจะให้ประมูลอะไร ก็มีเรียบร้อยว่ามีรายรายการว่ามีโต๊ะ ตู้ เตียง เท่าไร ให้ประมูลอะไรก็มี TOR และก็มี Pre-audit และ TOR ก็ยันกันไปมาไม่คลอดสักทีและอาจจะมีความเป็นไปได้หรือเปล่าที่ผู้มีอยู่ในอำนาจบางท่านเซ็นคลอดแล้วตีหัวเข้าบ้าน ตอนจบก็ไม่มี Post-audit งบประมาณผูกพันเป็นรายราย การ สตง.มาตรวจสอบก็เห็นว่ามีเหล็กเส้น ครบ ถามว่าตึกนี้อยู่ได้หรือเปล่า อยู่ไม่ได้ ฝนรั่วบ้าง ปูนแตกบ้าง แล้วเอาผิดอะไรได้ ก็อยู่ครบตามรายรายการของงบประมาณ ไม่มีการ Post-audit มันจึงมีเหรียญ 2 ด้าน ซึ่งก็ไม่ได้บอกว่าแบบไหนดีกว่ากัน

ส่วนเรื่องหนี้สาธารณะต่อ GDP ไม่ใช่ประเด็นหลัก มุมหนึ่งคนบอกว่าหนี้จะอยู่ไปกับเราอีก 50 ปี ผมก็ถามว่าแล้วรถไฟอยู่ไปอีก 50 ปี หรือเปล่า ถ้าหนี้มันอยู่ไปอีก 50 ปี แล้วรถไฟมันอยู่ไปอีก 50 ปี ผมก็โอเค ชินกันเซ็นสร้างตั้งแต่ปี 1974 ยิ่งไปกว่านั้นอันเดอร์กราวด์ของลอนดอน 1863 เขาก็อยู่กันเกิน 50 ปี

แต่ที่เป็นห่วงคือเมกะโปรเจกต์เนื่อง จากมันใหญ่มาก จะลงทุนระบบรางประมาณ 80% ของงบที่ตั้งไว้ ระบบรางนั้นตอนทำรางนำเข้าส่วนประกอบแค่ 10% เท่านั้นเอง แต่ตอนนำเข้าหัวรถจักรนั้นนำเข้า 100% ดังนั้นจะไปหนักตอน 2 ปีสุดท้ายที่นำเข้าหัวรถจักร ทำให้ขาดดุลบัญชีเดินสะพัดประมาณ 240,000 ล้านบาทต่อปี เป็นเวลา 2 ปีติด ตรงนี้ก็จะต้อง ดูมหาภาคด้วยซึ่งก็จะได้รับผลกระทบ

สุดท้าย เราอย่าโฟกัสที่ 2 ล้านล้าน มากนักจนลืมแกนหลักของเราคืองบประมาณแผ่นดินที่ทุกปี ปีละ 2 ล้านล้าน กว่าบาทด้วย