เมื่อไม่นานมานี้สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย หรือ TDRI ได้ออกมาเผยแพร่บทความเรื่อง "ทำไมต้องมี Thai PBO" คือกล่าวอ้างอิงหลักการและเหตุผลที่ประเทศไทยใช้ระบบรัฐสภาแบบอังกฤษ ทำให้ในส่วนของอำนาจต่างๆ มีความแนบแน่นและไม่ค่อยขัดแย้งกันเหมือนกับระบบประธานาธิบดีที่ได้รับเลือกโดยตรง

การทำหน้าที่ของผู้แทน จึงมีข้อจำกัด ตัวอย่างที่สำคัญในเรื่องนี้คือการตรวจสอบ การใช้จ่ายงบประมาณของฝ่ายบริหาร หาก สมาชิกรัฐสภาไม่สามารถอ้างข้อมูลและการวิเคราะห์ที่หนักแน่นอันแสดงถึงผลดีผลเสีย ก็จะไม่สามารถโน้มน้าวให้เสียงข้าง มากในรัฐสภาคล้อยตามได้ ในทางตรงข้ามรัฐบาลก็อยู่ในฐานะที่ได้เปรียบในสภา เพราะ ไม่ต้องเสนอการวิเคราะห์ที่ถี่ถ้วนและรอบ ด้านมากนัก ก็สามารถผลักดันการใช้งบประมาณผ่านสภาได้

ซึ่งแนวทางหนึ่งในการบรรเทาปัญหา ข้างต้นก็คือ ต้องมีระบบที่ช่วยเพิ่มความสามารถของสมาชิกรัฐสภาในการวิเคราะห์ งบประมาณและการคลังของประเทศ ไม่ว่าจะเป็นงบประมาณประจำปี งบประมาณ ระยะปานกลาง การใช้จ่ายเงินนอกงบประมาณ หรือกิจกรรมทางการคลังและกึ่งการ คลังอื่นๆ ตลอดจนผลกระทบของการเปลี่ยน แปลงนโยบายภาษี การเสนอกฎหมายทาง การเงินต่างๆ ซึ่งเป็นแนวโน้มใหม่ที่กำลังเกิดขึ้นทั่วโลก โดยมีรูปธรรมคือการจัดตั้งหน่วยวิเคราะห์งบประมาณที่ไม่ขึ้นกับฝ่าย บริหาร (รัฐบาล) ในชื่อเรียกต่างกันในแต่ ละประเทศ โดยหน่วยงานลักษณะนี้ที่ได้รับ การยอมรับและถือเป็นต้นแบบสำหรับประเทศต่างๆ คือ Congressional Budget Office (CBO) ที่ขึ้นกับรัฐสภาอเมริกัน จัด ตั้งขึ้นเมื่อปี ค.ศ.1974

ผิดจากประเทศไทยที่ไม่เคยมีหน่วยงานในลักษณะดังกล่าว เป็นสาเหตุหนึ่งที่ทำให้ฝ่ายบริหารซึ่งมีเสียงข้างมากในสภาสามารถผ่านกฎหมายงบประมาณหรือกฎหมายการเงินอื่นๆ ได้อย่างค่อนข้างง่าย โดยไม่ได้รับการตรวจสอบการใช้เงินเท่าที่ควร เนื่องจากฝ่ายบริหารได้รับการสนับ สนุนด้านข้อมูลและการวิเคราะห์ด้านการคลังจากหน่วยงานในสังกัดจำนวนมาก เช่น สำนักงบประมาณ สำนักงานคณะกรรมการ พัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และกระทรวงการคลัง

ในขณะที่ฝ่ายนิติบัญญัติหรือสมาชิกรัฐสภาต้องศึกษาและวิเคราะห์งบประมาณด้วยตนเอง หรือใช้ทีมงานขนาดเล็กของตนเองซึ่งไม่มีความเชี่ยวชาญในการวิเคราะห์งบประมาณและไม่สามารถเข้าถึงข้อมูลงบประมาณที่จำเป็นได้

แต่เรื่องดังกล่าวก็หาได้ถูกละเลยจากองค์กรประชาธิปไตยที่มีบทบาทในการ ค้นคว้าวิจัย ให้ความรู้ที่ผ่านมานักวิชาการ หลายท่านได้เข้าร่วมประชุมเรื่องนี้ในหลาย เวที แต่ก็ไม่มีพัฒนาการต่อเนื่องอย่างเป็น รูปธรรมมากนัก จนกระทั่งเมื่อต้นปีที่ผ่านมา ประธานคณะกรรมการข้าราชการรัฐสภา มีคำสั่งตั้ง "สำนักงบประมาณของรัฐสภา" โดยมีสถานะเป็น "กลุ่มงาน" ขึ้นตรงต่อเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร มีอัตรากำลัง 31 อัตรา โดยมีรองเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎรเป็นหัวหน้ากลุ่มงาน และมีงบประมาณจัดสรรให้แล้วจำนวนหนึ่ง

เนื่องจากยังอยู่ในระหว่างจัดตั้ง หน่วย งานข้างต้นจึงยังมิได้ทำหน้าที่วิเคราะห์งบประมาณและวิเคราะห์การคลัง ซึ่งจำเป็นต้องมีการพัฒนาบทบาทที่สำคัญนี้อย่างจริงจังและต่อเนื่อง รวมทั้งอาจต้องมีการยกระดับสถานะขึ้นเป็นหน่วยงานที่มีกฎ หมายเฉพาะตัวรองรับดังเช่นในต่างประเทศ เพราะหน่วยงานนี้ต้องมีความยั่งยืน มี งบประมาณเพียงพอ และมีบุคลากรที่มีความรู้ความสามารถ

สำหรับการพัฒนาความสามารถในการวิเคราะห์งบประมาณและการวิเคราะห์ การคลัง ได้มีพัฒนาการอีกด้านหนึ่งที่คู่ขนานกับการจัดตั้งสำนักงบประมาณของรัฐสภาที่กล่าวถึงข้างต้น คือมีโครงการวิจัยเชิงปฏิบัติการโดยสถาบันพระปกเกล้า (KPI) ร่วมกับสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) ทำการศึกษา "โครงการส่งเสริมการจัดตั้งหน่วยงานวิเคราะห์งบประมาณแผ่นดินประจำรัฐสภา" ภายใต้การสนับสนุนของธนาคารโลกเป็นโครงการวิจัยระยะปานกลาง ที่มีวัตถุประสงค์เพื่อให้ เกิดการวิเคราะห์งบประมาณและการคลัง ที่มีความเป็นกลางทางการเมืองและไม่เลือกข้าง (nonpartisan) มีความน่าเชื่อถือทางวิชาการ มีการเผยแพร่ผลงานในวงกว้าง โดยให้บริการทั้งสมาชิกรัฐสภา และประชาชน ทั่วไป และในปัจจุบันได้ทำการจัดตั้งทีมงาน ภายใต้โครงการนี้ ซึ่งเรียกตัวเองอย่างไม่เป็นทางการว่า Thai Parliamentary Budget Office หรือ Thai PBO

ในทางปฏิบัติ แนวทางการทำหน้าที่ ของ Thai PBO จะเริ่มจาก "หลักปฏิบัติที่ดี" หรือ good practice ที่ OECD ได้ศึกษาและกำหนดแนวทางไว้ ประกอบด้วย (ก) ต้องเป็นหน่วยงานที่ได้รับการยอมรับและความเชื่อถือจากประชาชนและจากภาคการเมืองทุกส่วน (ข) มีความเป็นกลาง ทางการเมือง ไม่เข้าข้างฝ่ายหนึ่งฝ่ายใด (nonpartisanship) และ (ค) มีความเป็นอิสระระดับหนึ่ง โดยเฉพาะอิสระจากฝ่ายบริหาร แต่ต้องรับผิดชอบต่อฝ่ายนิติบัญญัติ หรือรัฐสภา

การปฏิบัติงานให้สอดคล้องกับหลักการข้างต้นมีรายละเอียดเพิ่มเติมอีกมาก เช่น สำหรับการสร้างความน่าเชื่อถือ Thai PBO จะต้องมีเจ้าหน้าที่ที่มีความเชี่ยวชาญ ทางวิชาการระดับดีถึงดีมาก และทำการวิเคราะห์โดยปราศจากอคติทางการเมือง ผลการวิเคราะห์ก็ต้องเปิดเผยและโปร่งใส ตรวจสอบได้ นอกจากนั้น ประเด็นที่หยิบ ยกมาวิเคราะห์ก็ควรเป็นประเด็นที่มีความ สำคัญต่อการคลังของประเทศ เป็นเรื่องที่ สมาชิกรัฐสภาและประชาชนให้ความสนใจ

ในส่วนของความเป็นกลางทางการเมืองและไม่ฝักใฝ่ฝ่ายใด Thai PBO จะต้องไม่ผลิตผลงานหรือนำเสนอการวิเคราะห์ ที่มุ่งเน้นโจมตีนโยบายหรือมาตรการของพรรคใดพรรคหนึ่งเป็นพิเศษ ประเด็นที่เลือกมาวิเคราะห์มีความสำคัญต่อสถานะการคลังของประเทศ การนำเสนอผลการวิเคราะห์จะต้องไม่มีลักษณะชี้นำหรือชี้ผิดชี้ถูกว่านโยบายหรือมาตรการอะไรดีหรือไม่ดี แต่เป็นเพียงการนำเสนอผลกระทบทางการคลังหรือผลกระทบต่อเศรษฐกิจของบางนโยบาย โดยผู้อ่านจะเป็นผู้ตีความ เองว่าผลกระทบที่วิเคราะห์เป็นสิ่งที่พึงปรารถนาหรือไม่ ซึ่งรวมถึงสมาชิกรัฐสภา ไม่ว่าจะสังกัดพรรคใด ว่าจะใช้ผลการวิเคราะห์ ในแนวทางใด หน้าที่ของ Thai PBO สิ้นสุดเพียงการนำเสนอผลการวิเคราะห์ที่รอบ ด้านที่สุดและถูกต้องตามหลักวิชาเท่าที่เป็นไปได้

เพื่อให้การวิเคราะห์และการนำเสนอ มีความเป็นกลางทางการเมืองดังที่กล่าวข้างต้น Thai PBO จะต้องมีความเป็นอิสระ ซึ่งเชื่อมโยงไปถึงการออกแบบเชิงสถาบันของหน่วยงาน ประสบการณ์ในต่างประเทศ บ่งชี้ว่าหน่วยงานลักษณะ Thai PBO ควรมีกฎหมายรองรับ (กล่าวคือมีพระราชบัญญัติรองรับ) โดยกฎหมายนี้ต้องแยก Thai PBO ออกจากฝ่ายบริหาร ให้อำนาจ Thai PBO ในการเข้าถึงข้อมูลงบประมาณ ที่เท่าเทียมกับฝ่ายบริหาร กำหนดให้มีการ จัดสรรทรัพยากรการเงินที่เพียงพอและต่อเนื่อง รวมถึงทรัพยากรบุคคลที่มีคุณสมบัติเหมาะสมต่อการปฏิบัติหน้าที่ กำหนด กระบวนการแต่งตั้งบุคลากร โดยเฉพาะหัวหน้าหน่วยงาน ที่รัดกุมและปลอดจากอิทธิพลของพรรคการเมืองพรรคเดียวหรือ จำนวนน้อย และมีวาระการดำรงตำแหน่ง ที่ชัดเจน เป็นต้น

ความเป็นอิสระของ Thai PBO ไม่ใช่ความเป็นอิสระโดยสิ้นเชิง เนื่องจากต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภาและสมาชิกรัฐสภา เช่น ต้องนำเสนอรายงานทั้งหมดต่อรัฐสภา ซึ่งรวมถึงการให้ความเห็นต่อคณะกรรมาธิการงบประมาณหรือคณะกรรมาธิการอื่นที่เกี่ยวข้องอย่างสม่ำเสมอ นอกจากนี้ ยังมีความรับผิดชอบต่อสาธารณชนในวงกว้าง โดยต้องเผยแพร่ผลการวิเคราะห์ ให้ทุกคนเข้าถึงโดยไม่มีค่าใช้จ่ายหรือมีค่าใช้จ่ายน้อยที่สุด

และเพื่อให้การปฏิบัติงานเป็นไปอย่างถูกต้อง มีความน่าเชื่อถือ มีความโปร่ง ใส และเป็นกลางทางการเมือง ควรมีกระบวนการตรวจสอบการทำงานของ Thai PBO เป็นระยะ โดยองค์กรภายนอกเป็นผู้ตรวจสอบ และอาจมีคณะกรรมการผู้ ทรงคุณวุฒิคอยตรวจสอบผลงานการวิเคราะห์ ว่าได้มาตรฐานหรือไม่ เป็นต้น

จะเห็นว่าทั้งการจัดตั้งและการทำให้ Thai PBO ปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างเหมาะสม นั้นเป็นเรื่องละเอียดอ่อนและท้าทาย สิ่งที่ต้องทำเป็นลำดับแรกคือสร้างความเข้าใจ เกี่ยวกับความสำคัญและบทบาทของ Thai PBO โดยเฉพาะต่อการพัฒนาระบอบประชาธิปไตยให้เข้มแข็ง จากนั้นก็ต้องมีกระบวนการจัดตั้งและการออกกฎหมายที่เอื้อ ต่อการปฏิบัติงานของ Thai PBO พร้อมๆ กับกำกับให้การทำงานของ Thai PBO มีความเป็นกลางทางการเมืองอย่างแท้จริง

ประสบการณ์ของประเทศต่างๆ ที่มีหน่วยงานแบบ Thai PBO หรืออยู่ในกระบวนการจัดตั้ง ล้วนบ่งชี้ถึงความละเอียด อ่อนและความท้าทายที่กล่าวถึงข้างต้น ประเทศไทยเพิ่งเริ่มเข้าสู่กระบวนการนี้ จึง เป็นเรื่องดีที่สามารถเรียนรู้จากประสบการณ์ของประเทศอื่นๆ ระยะต่อไป คงจะได้เห็นผลงานของทีมงาน Thai PBO และสำนักงบประมาณของรัฐสภามากขึ้น ผู้เขียน อยากเชิญชวนให้ท่านผู้อ่านติดตามผลงาน และช่วยวิพากษ์วิจารณ์ เพื่อนำไปปรับปรุงการทำงาน ก่อนจะถึงวันที่สังคมและการ เมืองไทยพร้อมยอมรับ และให้กำเนิด PBO ของประเทศไทยอย่างจริงจัง